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最高法耿宝建法官上海讲座精编---国有土地上房屋征收补偿与司法判例

更新时间:2018-09-25 15:53来源:未知

2018年8月4日上午9点,在上海交通大学凯原法学院东方会堂由最高人民法院第三巡回法庭行政庭审判长耿宝建法官给沪上律师带来期待已久的《国有土地上房屋征收补偿与司法判例》讲座。 讲座现场人气爆棚,可见律师同行们对征收补偿的司法实务热度和关注度相当之高!

 

左一:耿宝建法官

右一:张鹏峰律师

 


 

行政诉讼特点与新认识

 

一、立案登记制,立案门槛低,还可“飞跃”起诉,管辖改革抗干扰。

 

《行诉法》 第五十一条 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。

对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。

起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予引导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经引导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

 

 第五十二条 人民法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

 

二、诉讼费用低

 

《人民法院诉讼费用交纳办法》第十三条(五)行政案件按照下列标准交纳:

1. 商标、专利、海事行政案件每件交纳100元;

2. 其他行政案件每件交纳50元。

 

三、法院释明与查明事实义务重

 

1、 法院要帮助确定适格被告。

《行诉说明》第二十六条 原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告,原告不同意变更的,裁定驳回起诉。

应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼,但行政复议机关作共同被告的除外。

     《行诉说明》第六十九条 有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉。

(一)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;

(二)错列被告却拒绝变更的。

 

2、 人民法院对诉讼请求也有释明义务。只有经过释明后不予变更的,才能以诉讼请求不明确为由驳回。

 

3、  要帮助原告调取证据。

 

《行诉法》第四十一条 与本案有关的下列证据,原告或者第三人不能自行收集的,可以申请人民法院调取。

(一)由国家机关保存而须由人民法院调取的证据;

(二)涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据;

(三)确因客观原因不能自行收集的其他证据。

 

四、诉讼请求多元化

 

 《行诉说明》第六十八条行政诉讼法第四十九条第三项规定“有具体的诉讼请求”是指:

(一)请求判决撤销或者变更行政行为;

(二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务;

(三)请求判决确认行政行为违法;

(四)请求判决确认行政行为无效;

(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;

(六)请求解决行政协议争议;

(七)请求一并审查规章以下规范性文件;

(八)请求一并解决相关民事争议;

(九)其他诉讼请求。

当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的,应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额;请求一并审查规章以下规范性文件的,应当提供明确的文件名称或者审查对象;请求一并解决相关民事争议的,应当有具体的民事诉讼请求。

 

五、行政机关对行政行为合法性负举证责任

 

《行诉法》第三十四条 被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。 

 

六、对行政机关举证与补充证据要求高

 

《行诉法》第三十五条 在诉讼过程中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。

 

第三十七条 原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任。

 

第三十条 没有诉讼行为能力的公民,由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的,由人民法院指定其中一人代为诉讼。

 

第四十条 人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是,不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

 

七、对行政行为违法性全面审查,不受诉讼请求与理由限制

 

《行诉法》第七十条 行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:

(一) 主要证据不足的;

(二) 适用法律、法规错误的;

(三) 违反法定程序的;

(四) 超越职权的;

(五) 滥用职权的;

(六) 明显不当的。

 

八、轻微违法也是违法

 

《行诉法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:

(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:

(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;

(二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;

(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。

 

《行诉说明》第九十六条 有下列情形之一,且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的,属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”:

(一)处理期限轻微违法;

(二)通知、送达等程序轻微违法;

(三)其他程序轻微违法的情形。

 

九、无效行政行为不受起诉期限限制

 

《行诉法》 第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。

 

《行诉说明》第九十九条 有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:

(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;

(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;

(三)行政行为的内容客观上不可能实施;

(四)其他重大且明显违法的情形。

 

十、可以作为解决民事争议工具

 

《行诉法》第六十一条 被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。

 

总结: 2015年,全国一审行政案件全部结案中行政机关败诉率与往年相比有较大幅度上升,以判决方式结案中的行政机关实体败诉率与往年相比有所上升。这些数据说明,新法更加注重对行政机关监督,更好地保障了原告合法权益,同时也说明行政机关执法水平仍有较大提升空间。

 

国有土地上房屋征收补偿与司法判例

 

 

一、征收的本质

 

土地和房屋征收从本质上说,是国家利用强制权力强制性将土地、房屋从原权利主体转变为国家所有并对原所有权人进行补偿。征收制度普遍存在,无论是土地公有制还是土地私有制的国家,都从法律上规定了国家为了公共利益可以征收私人或其他主体所有的土地。

而对私人财产权最严厉的制约,无疑来自政府的强制征用。由于土地征收与原所有人权益密切相关,世界各国政策都非常重视对土地征收行为进行严密的立法控制。

 

二、征收补偿的法律依据

 

1、《宪法》第十条第二款:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

       第十三条 公民的合法的私有财产不受侵犯。

国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

 

 2、《土地管理法》第五十八条 有下列情形之一的,由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:

(一)为公共利益需要使用土地的;

(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;

(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;

(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。

 

3、《物权法》第四十二条 为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。

  征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。

  任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

 

4、《中华人民共和国城市房地产管理法》,授权国务院就征收国有土地上房屋遇拆迁补偿制定行政法规。

第六条 为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件、具体办法由国务院规定。

 

5、《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称征补条例)于2011年1月19日,国务院第141次常务会议审议并原则通过。1月21日,温家宝总理签署国务院第590号令,公布了该条例,自公布之日起施行。

 

三、征收的基本要求

 

1、 房屋征收的前提是“为了公共利益的需要”;(《征补条例》第八条)

2、 房屋征收的对象是“国有土地上单位、个人的房屋”;

3、 征收人应当对被征收房屋所有权人(即被征收人)给予公平补偿。 

 

四、征收补偿条例的基本程序与司法判例

 

1、 依建设单位申请,启动房屋征收程序。

 

2、 发展改革部门、国土资源部门、城乡规划部门、行业主管部门分别就拟建项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划。城乡规划和专项规划进行审查,其性质为预审批。其中,保障性安居工程建设、旧城区改建,还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划,并经本级人民代表大会审议通过。 

 

(2017)最高法行申4693号  郭鸿昌诉宁波市鄞州区人民政府房屋行政征收案

[ 裁判要旨 ]

  国有土地上房屋征收决定影响众多被征收人合法权益,事关建设项目的顺利推进和社会和谐稳定,人民法院对征收决定的审查,应当按照《征补条例》的规定依法进行。

人民法院一般应审查建设项目是否基于公共利益的需要、建设活动是否符合一系列规划、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布、是否已进行社会稳定风险评估、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用。

由于公共利益属于典型的不确定法律概念,建设项目是否符合公共利益的需要,一方面应主要由立法判断,即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要;另一方面,对于立法规定不明确或者可能认识有分歧的,则宜敬重通过正当程序而形成的判断,地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目,应当认为属于公共利益的需要。

尤其是以征收形式进行的旧城区改建,既交织公共利益与商业开发,也涉及旧城保护与都市更新,更应敬重拟征收范围内被征收人的改建意愿;大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的,即可以认为建设项目符合公共利益的需要。


 

3、 房屋征收部门入户调查登记,并公布调查结果。

 

4、 房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。

 

5、 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不少于30日。

 

6、市、县级人民政府将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。其中,因旧城改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政组织听证会,并修改方案。

  

7、 市、县级人民政府按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,还要经政府常务会议讨论决定。

 

8、 征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。

 

9、 市、县级人民政府作出房屋征收决定前,组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查,认定和处理。 

 

(2016)最高法行申43号  蒋道福诉河南省虞城县人民政府强制拆除房屋及行政赔偿案

[ 裁判要旨 ]

  在征地拆迁补偿过程中,对于无产权房屋有时不宜简单地以违法建设为由一律不陪。应当本着实事求是原则,综合考虑违法建设情节、房屋形成的历史背景、当地相关补偿政策、行政机关过错程度等因素加以确定,如无产权房屋占地面积是否符合当地住宅用地面积限额、无产权房屋用地后是否退回原宅基地、原宅基地上的房屋是否已经得到拆迁补偿安置、行政机关组织强制拆除是否给当事人留出必要的自行搬迁时间等因素,酌情考虑是否赔偿或者合理确定赔偿范围、标准。


 

10、 市、县级人民政府作出房屋征收决定,并及时公告。同时收回国有土地使用权。市、县级人民政府及房屋征收部门对房屋征收与补偿进行宣传、说明。

 

11、 被征收人对房屋征收决定不服的,可议可诉。

 

12、 房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋合改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。

   房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

  

13、 被征收人协商选定房地产价格评估机构,协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定。

 

14、 房地产价格评估机构对被征收房屋的价值进行评估。被征收人有异议的,可以10日内向房地产价格评估机构申请复核评估,对复核结果有异议的,可以10日内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

 

15、 被征收人选择补偿方式,可以是货币补偿,也可以是房屋产权调换。其中,选择房屋产权调换的,政府提供用于产权调换的房屋,一并计算,结清差价;因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,政府提供改建地段或者就近地段的房屋,征收个人住宅,被征收人符合住房保障条件的,政府优先给予住房保障。

 

(2017)最高法行申4162号  贵艳玲、贵宗温诉上海市人民政府、上海市静安区人民政府房屋行政补偿及行政复议案

 

【裁判要旨】

           就近地段的范围,一般应考虑城市规模、交通状况、安置房源数量和户型面积等实际因素,由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案征求意见过程中确定。被征收人、公有房屋承租人未在改建地段或者征收补偿方案确定的就近地段选择安置、未能达成补偿安置协议的,房屋征收部门根据房屋征收补偿法律规定,可以结合被征收房屋套型、面积和价值,被征收房屋与安置房屋匹配程度,当地对居住困难户优先保障安置方案等具体因素,选择确定更有利于保障被征收人居住权的安置房屋。

 


16、 房屋征收部门与被征收人订立补偿协议,房屋征收部门向被征收人支付搬迁费。临时安置费或者提供周转用房;造成停产停业损失的,支付停产停业损失补偿,政府对被征收人给予补助和奖励。

 

17、 补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。政府根据补偿协议对被征收人给予补偿,被征收人在补偿协议约定的搬迁期限内完成搬迁。

 

18、 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。

 

19、 先补偿、后搬迁。

  

(2017)最高法行再101号 许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案

 【裁判要旨】

        许水云房屋虽然未取得房屋所有权证,但涉案房屋确系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房,应当认定为合法建筑。许水云通过继承和购买成为房屋所有权人,其对涉案房屋拥有所有权。
       根据《征补条例》的规定,在国有土地上房屋征收过程中,有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权,建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。对行政机关违法强制拆除被征收人房屋,侵犯房屋所有权人产权的,应当依法责令行政机关承担全面赔偿责任,不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿,以充分发挥司法的评价功能,引导行政机关依法行政。

 

      

        亚里士多德在《政治学》一书中指出:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订良好的法律。”

     《征补条例》坚持按市场评估价为基准让被征收人得到公平合理补偿,并保证居住水平不降低,较好地保障了被征收人权益。它还将被征收人知情权、参与权、表达权和监督权贯穿于全部的征收与补偿程序。

      实践中,多数被征收人都以签订补偿协议的方式实现了自愿搬迁。减少征收补偿过程中的纠纷,需要征收人和被征收人共同知法守法,依法行事,敬重法治;市县级政府要坚持依法征收,公平补偿,程序正当;被征收人也应当主动参与,积极配合,以理性方式维护其合法权益。

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